党的十八大以来，随着农业保险政策深入推进，中国农业保险覆盖面不断扩大，财政保费补贴强 度逐年加大，保险保障能力持续上升。据统计，2018年农作物承保面积1.4亿公顷，中央财政保费补 贴199.34亿元，农业保险保费收入572.65亿元，农险保障金额3.46万亿元。中国农业保险政策的快 速发展，在提升农业抗灾减灾能力、促进农户增收、维护国家粮食安全等方面发挥了重要作用。但是应当注意到中国农业保险政策与现代化转型的农业保险管理需求并不适应，农业保险政策改革明显滞后于农村农业发展实践，如农业保险顶层设计不够，政策目标与农业发展形势不相适应；保费补贴 精细化管理不够，支持效果不明显；财政支持农产品品种及农业保险险种多样化开发不够，保险保障 功能不充分；农业保险监管力度不够，市场运行不规范。本文从中国政策性农业保险发展演进、国际 经验比较分析的角度，探索新时代我国政策性农业保险高质量发展的路径。

　　一、农业保险政策目标国际比较

　　目标是行动的导向和指南。若农业保险政策目标不明确，则农业保险制度设计、模式选择、补贴力度以及保障水平等措施就会“无的放矢”。纵观发达国家农业保险政策目标，无不与其国家发展战略相适应。美国为推动粮食对外贸易、援助或封锁，谋求国际政治利益战略，于2014年制定《农场法》，将农业保险政策目标确定为：“维持美国粮食安全、确保美国民众廉价粮食供应、帮助美国农民收入平稳增长和确保美国农产品全球竞争力的重要措施”。欧盟为实现2020年农业可持续、智慧型和包容性共同发展战略，于2013年修改了《共同农业政策》，将农业保险政策目标确定为：“提高生产对需求的适应能力，提高欧盟农业竞争力，促进农业可持续发展，实现部门和区域平衡，提升农业保险政策效率”。日本为实现“进攻性”农业发展战略，即由原先“保守型”向“开放型”农业发展战略转变，于2018年修订《农业共济制度》，将农业保险政策目标确定为：“强化农业经营主体培育，促进农业稳定发展和农业技术推广，提升农民收入，提高农业市场竞争力”（见表2）。可见，发达国家农业保险政策目标均服务于国家发展战略，若国家发展战略调整了，其农业保险政策也作相应调整，并通过相关法律法规确定下来。

　　表1  美国、欧盟、日本与中国国家发展战略及农业保险政策目标比较

　　2017年中国正式提出实施乡村振兴战略，该战略指出“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，推进农业现代化进程，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，大力发展现代农业，加快推进一二三产业融合发展”。应该说，乡村振兴战略为新时期中国农业保险政策目标指明了方向。目前中国新修订的《农业保险条例》中，第一条指出“规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展”。该表述可以理解为，“加强对农业的风险管理以及提高农业生产抗风险能力”是当前中国农业保险政策目标。从实际情况看，中国农业保险政策制定基于以下国情：

　　1、农业产业基础薄弱

　　2017年中国农业增加值68008亿元，占GDP的比重8.22％；就业人员2.09亿人，占社会就业人员的26.98％。与之相比，美国农业在GDP的比重不到2％，农业人口仅占社会从业人员的1.6％。相对而言，中国农业在国民经济中所占比重更大，依然承担着较为繁重的直接就业功能，美国农业对国民经济和就业的直接贡献较小但间接贡献很明显。从产品贡献来讲，美国是世界上最大的农产品出口国，而中国由于庞大的人口数量和不断升级的消费结构使农产品需求持续刚性上涨。因此解决农产品特别是粮食的自给，这是国家长治久安的基本保障。但中国现有的农业保险政策目标还没有依据这一国情作出相应调整，不仅会影响中国粮食安全稳定，而且会影响农业保险自身长远发展。

　　2、农业经营主体数量多、规模小

　　美国农业资源禀赋丰裕但农业经营主体数量少，单个农场的经营规模非常大。美国有1.63亿公顷耕地，是世界上耕地面积最大的国家。按照目前220万个农场计算，每个农场平均经营耕地73.87公顷。我国农户数量超过2亿户，户均经营耕地面积不到0.47公顷，仅为美国的1/160。虽然近年来种植大户、家庭农场数量有所发展，但总体上看还是以农户小规模经营为主。经营规模小导致保险公司向农户直接提供保险服务的高交易成本。如何分散农业生产中的风险、减少农业产量和收入的波动，现有农业保险政策还未能针对各类农户制定相应的灾害和价格风险转移机制，不利于降低农业生产成本和确保农户经营收入稳定增长，从而影响现代农业发展进程。

　　3、农产品国际竞争力不强

　　近年来，中国农产品价格总体持续上涨，大部分产品都高于国际市场价格。根据2015-2017年国内国际市场行情分析，棉花、谷物、大豆、糖、肉类的价格水平分别比国际市场高出35％、40％、45％、60％、75％，农产品已缺乏国际竞争力。如何降低农产品生产成本、保证廉价的粮食供给、提升农产品国际竞争力，需要进一步调整农业保险政策，确保有效防范市场风险，降低风险损失。

　　二、财政保费补贴国际经验

　　发达国家始终遵循“保障水平越高、补贴比例越低”规则。2017年美国《农业风险保障法》规定，农作物保费补贴标准分为64％、59％、55％和38％，不同保费补贴标准对应不同的保障水平。2017年加拿大《联邦农业保险法》规定，农作物产量保障水平越高，保险保费率越高，由农场主自主选择购买保险；其中，联邦政府保费补贴36％，省政府补贴24％，农场主缴纳40％。2017年日本《农业灾害补偿法》规定，中央政府分别对农户、农业共济组合以及农业共济组合联合会分别提供保险补贴；其中，对农户直接提供保费补贴，对农业共济组合提供事务费补贴，对农业共济组合联合会提供再保险补贴；根据保险品种及保险费率不同确定农业保险补贴比例，比如，对农作物、家畜、果树、旱地作物、园艺设施和渔业平均保费补贴比例分别为50％、50％、50％、55％、50％和30％；在农作物中，麦类保险费率低于3％时，政府财政保费补贴比例为50％，保险费率高于3％的部分，政府补贴比例则上升为55％。

　　中国在实施农业保险保费补贴政策中，由于受历史短、经验不足、政策设计存在缺陷等多重因素的影响，一些潜在问题正逐步暴露出来。一是保费补贴提升的空间有限。目前中国农业保费补贴比例已达到80％，远远高出发达国家水平，继续提高保费补贴必然产生边际效用递减，且提升空间越来越小。二是财政保费补贴的区域差异会进一步加剧农民收入差距。从补贴比例来看，中央财政补贴比例的地区差异并不大，但由于中国实行的是中央—省—市（县）多级补贴模式，且只有在确认省级财政补贴资金到位后，中央财政才会拨付补贴。因此，东部发达地区依靠自身财政实力，对农业保费补贴力度明显高于中西部地区。从农民自身收入来看，西部地区农民收入水平大大低于东部地区，抵御农业风险能力较弱。可见，虽然农业保险补贴增加了社会福利，但也引发了社会财富再分配，造成东西部地区农民收入差距进一步扩大。三是政府农业补贴层次较为单一。美国政府针对农业保险补贴有3层：第一层是对农户提供保费补贴，第二层是对保险机构提供经营管理费补贴，第三层是对保险机构提供再保险补贴；目前，中国政府针对农业保险补贴只有1层，即仅为农户提供保费补贴。

　　三、财政支持农业保险险种及农产品品种国际比较

　　2000年美国国会通过《2000年农业风险保障法》，政府规划设计了收入保险和产量保险等新保险险种，目前收入保险保额在农业保险总保额中比例已超过90％，2014年美国国会通过《食物、农场及就业法案》，对水果、蔬菜等农产品提供气象指数保险。加拿大目前农业保险险种主要有3种，第一种是农作物产量多灾害险，约占农业保险保费收入的80％；第二种是冰雹保险，约占农业保险保费收入的20％；第三种是畜牧价格指数保险，目前正处于探索期，规模较小。2017年日本制定了农业收入保险制度并开展试点工作，2019年进一步推广普及农业收入保险制度，由于农业收入保险能够有效对产量减少和价格下降的损失进行补偿，受到农户的普遍欢迎，极大促进了日本农业产业发展。在财政支持农产品品种数量方面，根据美国农业部风险管理局统计，美国财政支持农作物保险品种已有150多种，基本覆盖了所有农作物。2016年美国农户参保率达到80％以上，其中，10种农作物（小麦、大麦、玉米、棉花、大豆、水稻、食用高粱、花生、马铃薯和烟叶）面积承保率超过90％。据加拿大联邦政府农业部统计，加拿大财政支持农作物保险品种有48种，2016年加拿大农户参保率为80％，农作物面积承保率平均值为70％。日本农业保险品种范围广泛，涵盖农作物、家畜、果树、旱田、园艺设施以及任意保险等。2016年日本农户参保率达到90％以上，其中，4种农作物（水稻、小麦、啤酒花和甜菜）面积承保率超过90％，畜牧业中，奶牛承保率91％、肉牛68.9％、马61.6％。

　　与发达国家相比较，中国农业保险险种和财政支持农产品数量还存在一些问题。主要表现为：

　　1、农业保险险种还相对单一

　　目前农业保险险种主要以成本保险为主，产量保险、收入保险以及目标价格保险仍然处于探索阶段，天气指数保险只是在局部地区少数农产品开展试点。

　　2、农业保险财政支持农产品品种范围较为狭窄

　　目前，中央财政农业保险保费补贴农作物品种仅为16种，与发达国家农业保险品种数量差距明显。近年来，一些地方特色农产品，如药材、茶叶等高价值经济作物虽列入了地方政府补贴项目，但未能建立中央财政补贴的品种支持体系，农业保险中央财政支持农产品品种数量远远未达到农业发展要求，极大削弱了农业保险效果。

　　四、农业保险保障水平国际比较

　　1938年美国农业法案设计的保险产品为产量保险，保险保障水平分两档，即历史平均产量的50％和75％。1980年的《联邦农业保险法案》在中间增加了一档保险保障水平，即历史平均产量的65％。1994年以后的主要保险保障水平为历史平均产量（产值）的50％、55％、60％、65％、70％、75％、80％和85％。2008年以来，日本对各类作物实施产量保险，其中，水稻、旱稻和小麦产量保险保障水平为历史平均产量的50％、60％、70％（以地块为保险单位）或70％、80％、90％（以作物为保险单位），其他大田作物产量保险保障水平为历史平均产量50％、60％、70％（以地块为保险单位）或70％、80％、90％（以作物为保险单位），水果和果树产量保险保障水平为历史平均产量的60％、70％、80％。目前，加拿大产量保险保障水平为历史平均产量的50％、60％、70％和80％。

　　当前，中国确定农业保险保障水平的原则是“广覆盖、低保障”，确定保障水平的基本依据是农作物的直接物化成本。在实践中，由于生产成本不断上升的原因，农业保险所提供的风险保障水平通常明显低于直接物化成本。以玉米、水稻、小麦为例，据财政部估计，三大粮食作物保险金额仅为388元／亩，仅相当于直接物化成本的80％，占全部生产成本的40％。这种较低的保障水平很难吸引农户的保险需求，进而影响农户农业生产的积极性。与发达国家比较，中国农业保险保障广度比肩美国、加拿大等发达国家，但保障力度处于较低水平，总体保障水平是美国的1/5，加拿大的1/3和日本的1/2。

　　五、农业保险组织管理国际比较

　　美国农业保险是由联邦政府和私人保险公司共同管理（见表2），且分工明确；其中，政府主要负责对农业保险进行统一计划和整体监管，私人保险公司负责具体保险经营业务。加拿大农业保险由联邦政府、省政府以及国有保险公司共同开展；无论联邦政府还是省政府，都不对国有保险公司日常事务进行干预，只是根据合同协议对农业保险开展情况进行监管，确保农业保险健康发展。日本农业保险由中央政府、农业共济组合联合会以及农业共济组合共同管理，形成互助共济、保险和再保险关系，即农业共济组合是由农户加入组成，且农户要缴纳共济保险费，农业共济组合联合会是由基层农业共济组合联合而成，农业共济组合将农户缴纳保费的一部分交给农业共济组合联合会，农业共济组合联合会向政府设立的再保险账户缴纳再保险费。

　　表2 美国、加拿大、日本与中国农业保险组织构架比较

　　中国农业保险组织构架与加拿大较为相似，农业保险由中央政府、省级政府以及专业保险公司共同管理。当前，中国农业保险组织管理存在以下问题：

　　1、缺乏全国性农业保险组织体系

　　由于中央政府只负责对各省提供一定比例农业保险保费补贴，各省级政府拥有农业保险事务的决策权，具体负责对省级以下农业保险保费补贴进行管理和监督。由于各省农业保险相对独立，全国性农业保险体系始终未能建立，导致农业保险风险无法在全国范围内展开，发挥不了农业保险“大数法则”效应。

　　2、专业农业保险机构分布不均衡

　　2014年中国农业保险基层服务网点达到2.3万家，其中东部地区0.94万家，占比40.8％，中部地区0.71万家，占比30.8％，西部地区0.65万家，占比28.4％。可见农业保险机构在不同区域分布差异直接影响全国农业保险发展水平不均衡。

　　六、中国农业保险政策的路径优化

　　1、调整农业保险政策目标

　　中国农业保险政策目标要根据当前时代背景和国内外发展形势进行适度调整，以保持政策的活力和有效性。在此方面，发达国家的农业保险政策目标每隔5-6年就进行一次调整的做法值得中国借鉴。结合当前农业发展面临的新变化，中国农业保险政策目标应调整为：（1）确保国家粮食安全，保证优质农产品稳定供给；（2）不断培育新型农业经营主体，推动农业现代化进程；（3）促进农业增效、农民增收、农村增绿，推进乡村振兴战略；（4）稳定农产品价格，提升农产品国际竞争力。要实现上述政策目标，政府需要建立健全确保粮食安全、保障农民收入的农业风险保障体系，建立面向农业经营主体的分层次的农业保险产品体系，建立指向明确、目标精准的保险补贴体系，建立合理监管、竞争有序的农险经营体系，健全政府支持的农业巨灾风险分担机制，加快建立农业保险数据库。

　　2、明晰差异化财政补贴政策

　　总体而言，目前中国财政农业保险补贴还处于粗放式发展阶段。要促进中国农业保险健康发展，还需进一步细化财政农业保险补贴政策，主要表现为：一是拓宽财政农业保险补贴层级。要充分借鉴发达国家经验，除给予农户保费补贴以外，还需对专业保险公司给予经营事务费补贴，确保专业保险公司有充足经费从事农业保险日常事务管理；针对农业巨灾风险，要积极探索再保险模式，并给予再保险补贴，确保农业保险风险转移和分散。二是“因省而异”制定中央财政差异化补贴政策。当前，中央财政差异化补贴政策采取“因东中西而异”来实施，这种划分过于笼统，没有区分不同省份具体实际情况。建议“因省而异”制定中央财政差异化补贴政策，淡化东中西区域标准，避免平均化倾向。从操作层面来看，对各省（自治区、直辖市）制定中央财政农业补贴支持优先序，通过构建中央财政农业补贴标准评价指标体系，将各省农业生产规模、地方财政实力、农业产值等指标纳入评价体系，并根据各指标重要性分别赋予不同权重，最终测算各省综合得分，中央财政根据各省得分高低依次给予不同程度保费补贴支持，避免出现“农业贡献越大、地方财政负担越重”的不公平现象。

　　3、拓宽农业保险险种及农产品品种范围

　　（1）拓宽农业保险险种范围。首先，要优化成本保险。在直接物化成本的基础上，进一步增加地租成本和劳动力成本至覆盖全部农业生产成本。其次，开发多样化农业保险险种。对于小农户，由于农户数量多且经营规模小，可继续提供“广覆盖、低保障”的成本保险；对于种养殖大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体可提供产量保险和收入保险，重点推广收入保险，在具体操作过程中，可根据不同风险偏好专业型农户设计不同收入保障水平和保费补贴比例相结合的收入保险险种。

　　（2）拓宽财政支持农产品品种范围。坚持循序渐进的原则，按照农产品重要程度依次推进，将一批关系到国计民生的重要农产品尽可能纳入中央财政补贴品种范围，重点拓展种植业和养殖业。在种植业方面，首先将蔬菜、茶叶、瓜果、苹果、柑橘等重要农产品纳入中央财政补贴范围；随后将谷子、糜子、荞麦、青稞、绿豆、红豆等杂粮作物纳入中央财政补贴范围。在养殖业方面，建议将羊、肉牛以及区域性重要水产品等纳入中央财政补贴范围。此外，需考虑将各省级财政补贴的地方优势特色农产品逐步纳入中央财政补贴范围，设立特色农产品保费补贴项目。

　　4、提高农业保险保障水平

　　（1）强化保险保障广度优势，因地制宜补足农业保险保障深度“短板”。目前中国农业保险保障广度发展较快，但深度不足，存在较为明显的结构性问题，农业保险保障水平的提升应该根据不同省份的发展阶段因地施策，对于保障水平偏低的省份来说，拓展保险保障广度是现阶段的首要任务，而对于广度拓展已经有一定基础的省份，未来则应在保障深度的拓展上做足文章。

　　（2）分业施策，推动种植业“提标”“增品”，养殖业“扩面”“增品”。尽管保险保障深度不足是种、养业保险保障水平的共同短板，但更具体地看，种植业保险保障广度高于保障深度，当前最主要问题是保障深度不足；养殖业保险保障深度高于保障广度，当前最主要问题是规模覆盖率较低。因此对种植业和养殖业保险保障水平的提升要制定不同的政策：种植业保障水平的提升重点是“提标”和“增品”，一方面要提高农业保险保障深度、开发新型经营主体专用的高保障保险产品，另一方面要开发适应多元化保障需求的特色农产品保险；而养殖业保险保障水平的提升重点是“扩面”和“增品”，一方面对于生猪、奶牛等现有畜牧业保险，要研究并加大保险和养殖产业的融合力度，提升现有畜牧业保险的承保覆盖率，另一方面要“增品”，重点针对西部贫困地区开发符合当地实际的特色畜牧业保险，提高保险扶持畜牧业产业发展尤其是西部贫困地区畜牧业发展的能力和水平。

　　5、构建全国性农业保险管理体系

　　鉴于政策性农业保险公益性属性，建议确立全国性农业保险管理体系，该管理体系由中央政府主导、省级政府主体和专业性保险公司具体负责实施构成。其中，中央政府负责国家整体农业保险发展战略规划，明确全国农业保险指导思想、目标任务、重点工程及实施路径，并对各省农业保险工作进行统一领导；各省级政府在中央政府统一领导下负责本省农业保险管理工作，并通过实施农业再保险机制与中央政府密切配合，使各省农业保险风险进一步得到转移与分散。通过构建全国性农业保险管理体系，既能保证中央政府统一领导全国性农业保险，发挥全国一盘棋的功效；又能充分发挥地方政府的积极性、主动性和创造性，因地制宜地做好地方农业保险工作。

　　作者：刘汉成，陶建平

　　编辑：徐洋，王克

　　责编：魏腾达

　　备注：徐洋为中国农业科学院农业信息研究所在读硕士研究生；王克博士为中国农业科学院农业信息研究所研究员，硕士生导师；魏腾达为中国农业科学院农业信息研究所在读博士研究生。

　　出处：节选自《中国政策性农业保险：发展趋势、国际比较与路径优化》，华中农业大学学报（社会科学版），2020年6月