2021年11月27日，第十一届中国县域现代农业发展高层会议顺利召开。会上，首都经济贸易大学保险系教授，农村保险研究所所长庹国柱以“发展农业保险是农业产业安全和农民致富的重要保障”为题作了主题报告，本文根据发言内容整理而成。

　　摘 要

　　乡村振兴就是要农村产业快速发展，农村居民收入快速增长，缩小城乡差距。农业保险就是产业发展和收入稳定和增长的一种不可或缺的风险管理工具。近15年来，我国逐步建立起有自己特点的政策性农业保险制度，出台了一系列加快农业保险发展的政策，对农村经济和和社会初步起到了“保护伞”和“压舱石”的作用。中央正在采取一系列得力措施力保农业保险制度的建设和发展，解决制度运行中的一些缺陷和疾患，不断促进农业保险高质量发展。让农业保险更好为乡村振兴和农业农村现代化保驾护航。

　　关键词 :乡村振兴 农业产业 农民致富 农业保险 风险保障

　　我国农业和农村在最近20年发生了重大变化，农村经济和社会极大改观。但与城市和工商业发展速度相比，还是有些不匹配。对农村人口的收入增长速度产生一定的影响。这虽然有很多原因，其中之一就是农业产业发展，在很大程度上依然受制于自然，也就是人们常说的“靠天吃饭”，也受市场价格变化的影响。面对这些风险，我们在小农经济条件下的传统农业风险管理工具和方式已经失去意义。

　　为适应农业农村现代化的需要，农业保险这种重要的风险管理工具应运而生，为农业和农村产业提供越来越多，越来越充分的风险保障。我们有必要进一步了解，农业保险对乡村振兴意味着什么，我国农业保险制度和政策都有哪一些，如何进一步发展农业保险，真正为乡村振兴保驾护航。

　　一、乡村振兴离不开农业保险

　　（一）农业产业面临着各种风险

　　国家的乡村振兴战略已经起步，对于乡村振兴，中央提出“五大振兴”。农业产业振兴是重要内容之一，也是其他四大振兴的基础。产业兴旺，经济发展，收入增加，农业农村才能真正兴旺。而农业产业发展，会面临诸多风险，自然灾害，植物病虫害、动物疫病、市场价格下跌等风险和意外事故的重大影响，不仅会导致生产下降，生产经营收入减少，严重的巨大的灾害、流行性疫病会导致再生产的中断，农村居民生活困难。据统计，过去年份，因灾致贫的贫困农户在全部贫困户中占20%。如果全国多地较大范围的风险灾害还会危及国家的食物安全和经济发展。

　　仅以农作物为例，2010年-2020年我国31个省市自治区（缺天津数据）农作物受灾面积额和绝收面积受灾面积在1848万公顷到3743万公顷之间，绝收面积在183万公顷到486万公顷之间，绝收率在7.6%到14.6之间，这期间，每年因灾的农作物损失2500亿元以上。2019年就达到2863.4亿元（参见下表）：

　　资料来源：《中国统计年鉴》 2020年。

　　而市场价格下跌对农业农村现代化发展的影响也非常大。2017年的玉米市场价格下跌，曾使玉米种植农户，遭受巨大损失。2021年以来，猪肉市场价格的“跌跌不休”，给养猪农户和企业造成的损失也相当惊人。从年初到6月份因为猪肉价格下跌，给养猪业造成巨大损失，据粗略计算，高达5905亿元（国家统计局公布的数据表明，上半年出栏33742万头。如果每头猪按100公斤计，年初的价格每公斤价格35元多，到6月份价格跌幅超过50%，以17.5元计算）。随后几个月，猪肉价格甚至跌破10元，实际损失更大。

　　（二）农业农村现代化意味着农业产业风险升级

　　农业农村现代化是和规模化、机械化、科学化、集约化联系在一起的。但是越是规模扩大，机械化程度越高，科学技术应用更多更广泛，农户和新型农业经营主体投入会增大，面临的风险就越大，相应的，整过国家的农业和农村风险也会越大。我曾经访问过一户只有5亩多耕地的种水稻的农民，我问他买没有买水稻保险 ，他说没有买。问他为什么，他说他不在乎这几亩田的收成和收入。还说，如果在过去，他一家人要靠着几亩田的粮食养活，受灾的话口粮就会有问题。现在，主要劳动力在城里打工，一个月挣的钱就可以买他们一家人一年吃的粮食。我问他，如果大家都不在乎田里的收成，遇到大灾，市场上没有那么多的粮食卖，你到哪里去买你们一家人吃的粮食？他说，他没有想那么多，那么远。那是政府的事。这个农民讲的话，提出了两个课题：第一，小农户，特别是那些农业收入在农户家庭收入中占比较小的农户，对农业保险的积极性不高。第二，国家需要保证食物安全，特别是粮食安全，也需要通过适当政策，鼓励农民种田，鼓励和引导小农户也积极参加农业保险。这才能保障国家的粮食和食物安全。

　　几个月前，河南省多地遭遇大水灾时，很多人看到过一个令人心酸的视频。河南新郑县某村养牛专业户倪新艳。他家借款养了50多头肉牛，因为大洪水淹没了村庄，也淹没了他的牛舍，50几头牛先后都死了。因为没有买保险（当然，当地也没有这种政策性养殖保险），就不可能得到任何补偿。这让她一夜之间损失一百多万元，几乎是倾家荡产，贷款肯定也还不上了。倪新艳的村子里，还有十几户养鸡、养鸭、养羊专业户，都惨遭同样的灾害损失。如果是小农时代，一家人只养一头牛两头牛，几只羊、几只鸡，遭受灾害，农户不可能承受如此大的损失和压力。因为在小农经营条件下，一家一户还可以通过多种经营来分散自己的经营风险。而在现代化大农业的背景下，专业化、规模化、机械化经营，和高投入条件下，对付无论是自然风险还是市场风险，较好的选择只能是购买农业保险，灾害损失的很大一部分可以由保险来补偿。

　　对于农业农村现代化而言，扩大生产规模，实行集约化生产，商品化生产，会有几千上万倍的投资增加，这意味着巨大的风险等着经营者、投资者。而上述各类风险导致的巨大损失和经营失败，都会给经营者，进而对国家的食物安全带来巨大影响。有农业保险提供保险保障和没有这种保障，完全是两种不同的场景和后果。据国家第三次农业普查的数据，各种新型经营主体经营的耕地面积已经占全国耕地面积的30%以上。如果加上近几年耕地托管的发展，规模农户的经营面积占总耕地面积的40%以上了。

　　很显然，在农业和农村现代化的过程中，离开了风险保障的乡村发展就是“裸奔”，正如许多在农业保险中受益的农民说，农业保险就是农业农村现代化的“保护伞” 和“压舱石”。

　　二、我国已经初步建立起政策性农业保险制度

　　我国探索农业保险之路还是很长的，远的不说，就从改革开放以来，通过商业保险公司，进行了24年农业保险试验。直到2007年，中央政府在总结多年试验的经验和教训基础上，将农业保险费补贴列入财政预算科目，开始在六个省试点水稻、小麦、玉米、大豆和棉花五种作物的政策性农业保险，逐步找到了一条发展中国农业保险的正确道路。

　　经过15年的努力，我们初步建立起有中国特色的政策性农业保险制度。这个制度主要包括这样一些重要“要件”：

　　第一、制定了一套初步的法律法规规范。特别是在初步实践基础上，颁布了《农业保险条例》（一下简称《条例》）。《条例》将政策性农业保险与商业性保险相区别。表明由政府支持的政策性农业保险，主要由《条例》来规范。

　　第二、规定了这个制度的运作模式，即采用 “政府+市场”的所谓“PPP模式”。就是采取“政策引导，市场运作，自主自愿”的原则和方式。政府给一系列的特殊政策，由商业性保险公司自愿经营，农户和各类农村新型经营主体自愿投保，不搞强制投保。

　　第三、这种政府支持的农业保险，由财政部牵头的包括银保监会、农业农村部、林草局等政府部门在内的机构，统一进行监管，保证这个市场的公平交易，保护投保农户的合同权益，也保证财政资金的合理合规使用和获得期望的政策效应。而且，各级地方政府，特别是县乡政府都会参与这种农业保险活动，帮助宣传组织农户投保，也协助进行灾后损失的测定，监督理赔的顺利进行。

　　第四、这种政策性农业保险，由中央政府制定规划和实施规则，并制定了一系列配套的支持政策。其中包括，财政政策、税收政策、市场组织政策、多部门配合政策、政府建立专门的农业保险大灾风险分散制度的政策等。

　　第五、依照法规实施政策性农业保险，给投保农户较高比例的保险费补贴，是我国遵守和合理应用世贸组织（WTO）规则，在使用农业直接补贴的“黄箱政策”见顶之后，充分利用规则允许的“绿箱政策”，增加对农业农民间接的财政补贴的重要举措。充分体现了政府支持保护农业和稳定和增加农民收入的政策目标。

　　三、中央采取了一系列加快农业保险发展的支持政策

　　如前所述，政策性农业保险有一系列不同于商业性保险的法律法规和政策，引导和推动政策性农业保险按照中央制定的目标和路径顺利发展。

　　（一）优惠的财政政策鼓励和引导农户广泛参与

　　在政府的诸多支持政策中，最重要的是财政政策。主要是：

　　第一、财政支持政策性农业保险，给政策性农业保险以较高份额的保险费补贴。但是对商业性农业保险不予补贴。

　　第二、中央财政主要对于关乎国计民生的农业生产种类的政策性保险产品，给与保险费补贴，目的是保证食物安全。目前，中央政府确定的保费补贴农林牧生产种类主要有三大主粮作物、棉花、油料作物、糖料作物，以及奶牛、生猪和森林等16类。在中央补贴目录之外，地方政府根据本地农业生产实际，还可以确定本省自己补贴的农林牧渔特色生产项目的保险。（目前属于中央补贴的保险标的和地方政府补贴的保险标的参见表2）。

　　第三、政策性农业保险项目，政府依据不同标的，提供不同的补贴标准；政府补贴主要是直接保险的保险费，政府补贴实行的是中央、省、市（地）、县四级财政补贴。当然，部分产粮大县的政府承担的财政补贴责任较小，或者不承担补贴责任。

　　省政府确定本省的政策性农业保险标的，属于中央支持目录中的标的，中央才提供配套补贴。省政府一般要求地、县政府财政也提供部分保险费补贴（0-15%）。在这个前提（省地县补贴）下，中央财政提供配套的保险费补贴，补贴比例因地区因保险标的而异，种植业东部地区补贴35%，中西部地区补贴45%。生猪保险的中央补贴，东部地区是40%，中西部地区50%。在这种补贴条件下，农户自己支付的保险费只有20%左右。

　　第四、对于国有农场、新疆生产建设兵团等，种植业保险中央财政补贴保险费的65%，农场自己支付35%的保险费。养殖业，中央财政补贴80%，农场自己支付20%。总之，各级政府的保险费补贴加起来，约占保险费的80%。

　　中央支持的补贴目录之外的保险标的，省里自由决定支持哪些保险标的的保险和补贴多大比例的保险费。对于省里自行决定的保险标的的保险（所谓“特色产品”），中央财政也给与一定的配套保费补贴。

　　第五、政府根据农业农村现代化发展的需要，不断增加补贴的标的种类，逐步提高保险保障水平。

　　第六、因为是政策性保险，财政对保险公司的要求是“保本微利”经营。“微利”是通过两个方面控制的，一方面规定农业保险的费用率不能超过20%。另一方面，农险当年的经营“盈余”，只能有25%可以进入公司当年的利润分配，其余的75%要进入公司的“利润准备金”的专项账户，这是公司“大灾风险准备金”的组成部分。有了这个大灾准备金，可以在一定的灾害条件下，保证保险公司能赔得起。

　　第七、在财政支持下，我国也正在建立和完善农业保险的大灾风险分散体系。这个体系，除了公司建立“大灾凤风险备金”之外，财政控股成立了中国农业再保险公司，为各家保险公司提供再保险，分散经营风险。进一步，还要建立国家一级的大灾风险准备基金，以便保证在更大更广泛的灾害损失条件下，投保农户的补偿权益得到充分保障，农业保险经营的也能可持续。

　　（二）中央持续提出新的指导意见不断推动农业保险创新发展

　　对于农业保险问题，党中央和国务院非常关心和重视，从2004年到2021年18年里，每年的《一号文件》都会有关于试验和发展农业保险的指导意见。政策性农业保险制度的建立及其一系列相关支持政策，就是在这些意见的指导下设计和出台的。

　　2019年，经过中央深改委的批准，财政部、农业农村部、银保监会和林草局四部门联合发布了《关于加快发展农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），《指导意见》提出了政策性农业保险在未来10年内的发展目标、要点和具体实施意见。提出了要不断“扩面、增品和提标”，就是要不断扩大农业保险的覆盖面，让更多农户，特别是新型农业经营主体参加保险，真正实现广覆盖，有计划地增加政府补贴的农业保险的标的，增加新的更加适应农户需要的保险产品。同时，对现有的保险金额比较低的“物化成本保险”逐步提高其保险保障水平，让保险为农户提供更加充分地风险保障。努力在2030年实现“补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续”的发展目标。为贯彻《指导意见》，近两年来，中央采取了两项重要的新的推进政策：

　　一项是“以奖代补”政策。考虑到各地财力的实际情况，对于各省自行确定的本省“特色农产品”的保险项目，中央以奖励的形式，也给与每省三种标的的财政补贴支持。这对各省农业保险的发展将起到重要推动作用。

　　另一项就是在全国800多个产粮大县，逐步试验保险金额较高的“完全成本保险”和“收入保险”。这两类保险的保险金额，不仅覆盖了种子、化肥、农药、机耕机收等物化成本，还能覆盖土地租金和劳动力成本。在投保农作物绝产条件下，农户也能从保险公司的赔款中获得大约80%的收成或者收入损失。该政策在2022年将实现所有产粮大县全覆盖。接下去完全成本保险和收入保险，将会逐步向其他农牧业保险产品扩展。

　　这里的“收入保险”不仅解决了农业生产产量损失的补偿问题，也在一定程度上解决了农产品市场价格下跌给农业生产者带来的损失补偿问题。

　　2015年以来，中央政府在进行最后几种仍然实行价格保护的大宗作物（水稻、小麦、玉米、棉花、大豆）的定价机制改革时，就希望价格放开之后，农业保险也能为农户提供价格风险的保障，减少农户的市场风险损失。为此目的，除了上面提到的收入保险试点之外，中央也非常关注和支持“保险+期货”的试点，充分利用期货市场的价格发现机制，通过保险与期货交易的结合，让农产品的价格风险在期货市场得到分散。这方面的试点在近7年中，也取得了不错的成绩，参与试点的农户从中获得了风险损失补偿的实惠。据不完全统计，在2016年至2021年5月近6年时间里，“期货+保险”项目一共做了1574个，涉及31个省的260.03万户农民，农牧业标的有玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡胶、饲料、鸡蛋、苹果、红枣、花生等10类，种植面积4194万亩，交易货量1494.69万吨。总保费25.59亿元，总赔付13.68亿元。

　　四、不断改革创新推动农业保险高质量发展

　　我国农业保险在这15年里，取得了举世瞩目的发展成就。在2007年财政开始支持农业保险的前一年，即2006年，全国农业保险费收入只有8.46亿元，为农业提供的风险保障只有不到200亿元人民币，到2020年，全国农业保险费收入已经达到815亿元人民币，提供的风险保障达到4.1万亿元人民币。以保费计算的市场规模，已经超过一直稳居全球第一的美国，2020年美国的农业保险保费总收入不过768亿元人民币（按6.4的汇率计算）。

　　资料来源：根据银保监会历年公布的数据整理。

　　我们发展农业保险用了15年时间，走过了很多国家半个世纪还没有走完的路。如今中国已经是一个农业保险大国，但还不能算是农业保险强国，农业保险的广度和深度都还需要不断提升。要下好农业农村保险这盘大棋，真正为农业农村现代化保好驾，为乡村振兴护好航，还要付出极大的努力。

　　（一）不断健全农业保险法律法规

　　我们虽然在农业保险初步实践基础上颁布了《农业保险条例》，根据该条例，也出台了一系列部门规章和其他规则，但是从实践效果来看，目前的立法层次还比较低，现行法规、部门规章还不完善，许多规定还比较粗略，缺乏可操作性，执行起来有些方面就难以把握，对于农业保险的目标和意义还需要进一步扩展，对地方政府参与农业保险活动的行为，尚需进一步明确规范，目前还存在监管真空。对于保险机构经营活动的监管规则，也还存在缺失和漏洞。对于保险经营的某些方面也还缺乏规范。因此，经营和监管双方的“自由裁量权”有时候就缺乏适当约束，这就难以更好保护投保农户的正当权益，也难以发挥政府支持的最大政策效果。

　　因此，需要在认真总结经验的基础上，尽早修订《农业保险条例》，并加快《农业保险法》的前期调研，尽快完善农业保险的法律法规体系，使农业保险经营活动的参与各方都认识到位，规矩清晰，行为边界明确，才能保证政府资金顺利到位，市场运作有序顺畅，实现“补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续”的目标。

　　（二）加快改革农业保险经营机制

　　实践表明，对于政府支持的这种政策性农业保险，各级政府都非常支持，各类经营机构的参与积极性也都很高。参与经营的市场主体从最初的6家，到2021年已经有35家。如前所述，目前的市场规模已经跃居全球第一，主要农作物（三大粮食作物）的保险覆盖率超过70%，已经接近农业保险发达国家的水平。这是各家经营机构充分发挥其积极性和主动性的结果。但是，市场主体增多，也带来一些诸如某些地方和环节市场竞争秩序不够好，经营费用较高，经营效果欠佳，投保农户权益受损的问题。要进一步改善这种状况，在完善法律法规的同时，也要加快改革农业保险的某些市场机制，使制度中的各方在更加合理的机制下高效运转。

　　改革监管机制，变多元化监管为一元化监管。政策性农业保险不同于商业保险，它只是政府农业农村发展政策和财政转移支付政策的工具，要达到的也是政府的政策目标，而不是商业保险公司的盈利目标。所以，监管涉及到的部门就比较多。这十多年来，监管机制没有完全理顺，多元化监管，带来很多弊端，诸如，部门之间的意见不一致，甚至政出多门，影响到农业保险的顺畅和高效运转。必要按照《指导意见》的要求，逐步实现一元化监管体制，统一监管意志，统一监管规则，统一监管方向，统一监管尺度，才会起到事半功倍之监管效果。

　　改革竞争机制，让无序竞争变得有序。竞争本来是个很好的市场机制，通过竞争可以使保险服务更加到位，符合保险的需要。但农险市场经营主体多了，为了尽可能多获得经营区域，激烈和无序竞争不可避免。在一些地方，这种竞争多有不规范的地方。监管部门正在采取措施，从规范经营主体遴选入手，初步统一了遴选规则，减少了遴选层级，注重服务质量评价，正在产生积极影响。同时，也通过对经营机构的费用控制，减轻经营机构的负担，并尽可能减少竞争中的寻租问题，逐步实现有限竞争、有序竞争的设想。

　　改革定价机制，使农险经营变得透明化简单化。目前的农业保险定价机制是市场化的，也就是让各家经营机构自行定价，再征求地方政府和投保农户的意见。实践表明，这种市场化的定价机制对于政策性农业保险来说弊端较多。因为保险定价的专业性技术性比较强，就是监管机构，目前也没有足够的技术力量来审查其科学性和合理性。所以，在实践中就产生一系列的问题，特别是地方政府与公司不断博弈，要么定价过高，公司有不当得利，要么政府压价过低，影响正常业务的开展。将市场定价改为中央政府定价势在必行，这样，在科学的公平的价格体系下，公司不再忌讳这方面的监管约束，免受价格不被信任之苦，可以充分调动其积极性，采取更多有利于业务发展的方式展业，防灾防损和定损理赔，更好保证投保农户的合法权益。

　　（三）持续 在“扩面、增品、提标”上发力

　　要实现政策性农业保险的政策目标，就需要让更多的农户参与，提高参与率；有更多的农业生产项目纳入保险保障范围，并且提高覆盖率：不仅重视自然风险的保险保障，也逐步将市场风险纳入农业保险保障：让保险金额满足简单再生产和扩大再生产的需要，提高保险保障水平。这四个方面，再加上优质的保险服务。就是我们想要的有效率的农业风险管理的蓝图。

　　不过目前的农业保险，除了种植小麦、水稻、玉米的800多个产粮大县，明年可以全部试点保障水平较高的完全成本保险和收入保险之外，大多数农林牧业保险产品还都是继续实行“物化成本保险”，保险金额也就是预期亩收入的40%左右，这是比较低的。而且，中央补贴目录中的标的还是太少，各地的特色农林牧渔生产项目和标的，大量的没有纳入政策性保险的范围，省里选中的一些特色保险产品，也因为地方财力的约束，承保的覆盖率普遍只有20%多。除此之外，应该在市场风险保障方面做更多的努力，在加快试验农作物收入保险的同时，对解决肉食安全具有重要意义的生猪、肉牛、肉羊等牲畜的收益保险，也应该加紧部署，这对于更好更有效地解决农业产业安全具有重要意义。

　　就目前来看，政策性农业保险的承保能力应该没有问题。所以，“扩面、增品、体表”的主要矛盾和矛盾的主要方面都在于政府的支持力度。

　　（四）努力提高农户风险管理的主动性

　　严格意义上的保险合同只有双方当事人，投保方和保险方。相比之下，农户，包括各类新型农业经营主体的积极性，是国家农业保险计划实施效果的重要约束之一。目前的状况是，农户因为对于农业产业风险管理的认识不到位，生产逐步规模化、机械化和科学化了，但对于风险和风险管理的观念还停留在小农经济的场景里，不少人的侥幸心理和依靠国家救济的观念挥之不去，所以，参加农业保险的热情在这些地方并不高，再加之农业收入在家庭收入中的比重越来越低，有的地方不到20%，他们也不在乎农业的灾害和收成的丰歉，当然，农业保险保障水平太低，投保“没意思”也是原因之一。

　　所以，发展农业保险，还是那句老话，“严重的问题是教育农民”。要加大农业农村现代化建设和乡村振兴意义的宣传教育，不断加强进行农业产业安全和风险管理重要性的宣传教育。也要结合灾害损失和保险理赔的场景，进一步做好农业保险知识的宣传教育。努力提高农户参加农业保险，做好农业风险管理的积极性和主动性。只有这样，农业保险这个好工具才会有人爱有人买。