摘 要:《乡村振兴战略规划(2018—2022年)把农业保险列为实施乡村振兴战略的“农业支持保护制度”，为农业保险发展提供了重要机遇。但目前，我国农业保险在制度层面对接乡村振兴战略提出的更高发展要求还存在差距，法律法规尚不完善; 管理体系还不健全;政策目标还不明确;财政补贴制度有待优化;农业保险产品不合需求;市场竞争规则尚未建立;风险保障作用未能充分发挥;大灾风险分散制度仍不健全。基于此，本文提出对接乡村振兴战略要求的农业保险制度改革建议，完善农业保险法律法规; 健全农业保险管理体系;明确农业保险政策目标; 优化农业保险补贴制度;设计多元化农险产品体系;制定农业保险市场竞争规则;完善农业保险大灾风险分散机制。

　　一、农业保险被列入实施乡村振兴战略的重要支持制度

　　中央财政从2007年开始试点为政策性农业保 险提供保费补贴，在各级政府的大力支持下，我国已经跃居全球第二大农业保险市场，农业保险取得了举世瞩目的成就。2018年，农业保险继续保持两位数的高增长态势，累计为农业提供风险保障3.46万亿元，同比增长24.23%;支付赔款423.15亿元，同比增长15.6%; 受益农户6244.96万户次，同比增长15.9%;实现保费收入571.41亿元，同比增长19.61%，占财产保险行业保费收入的4.87%;各级财政提供的保费补贴总共428 亿元，其中中央财政补贴199. 34亿元。

　　2018年，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)和《乡村振兴战略规(2018—2022年)》(以下简称《规划》)，把为农业发展提供风险保障的农业保险列为实施乡村振兴战略的“农业支持保护制度”，提出“提高农业风险保障能力”的总要求，并明确了具体的发展方向。为配合《规划》的落实，2019年1月，中国人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》;2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》;2019年3月，中国银保监会办公厅发布《关于做好2019年银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》;2019年9月，财政部、农业农村部、银保监会和林草局联合发布了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这些重要文件都强调了农业保险在实施乡村振兴战略的重要作用，都为农业保险提供了重大发展机遇。

　　乡村振兴战略是未来几十年我国“三农”工作的核心与重点。农业保险作为为农业生产保驾护航的风险管理工具和政府为实现特定时期农业发展目标而存在的支农政策工具，其发展必须高度契合并助推乡村振兴战略实施，才能充分发挥农业保险的政策效应。但目前，我国农业保险在制度层面还存在一些问题，导致农业保险的风险保障作用尚未充分发挥，对接乡村振兴战略实施还存在很大差距。本文拟对农业保险助推乡村振兴战略实施的制度约束进行系统分析，并提出相应的制度改革建议。

　　二、我国农业保险风险保障现状与特点

　　尽管这十几年来，我国农业保险有了突飞猛进的发展，但毕竟起步较晚，制度建设还不健全，距离实施乡村振兴战略提出的较高要求还有很大差距。

　　1、法律法规尚不完善

　　2013 年，我国开始实施《农业保险条例》(以下简称《条例》)，结束了农业保险长期无法可依的局面，开启了农业保险发展的新纪元，标志着农业保险进入规范化、法制化发展的新阶段。经过6年的发展，这暴露出很多问题。例如，《条例》仅作为《农业法》和《保险法》的配套法规出现的，立法层次较低，实际上缺乏对相关主体权利义务关系的明确规定，对于农业保险的经营规则、监管细则、财政补贴范围与标准、再保险问题、税收优惠及大灾风险分散机制等内容，要么是原则性规定，要么是倡导性规范，要么仅表明了国家的支持态度，缺乏详细、具体和可操作性的规范，这显然远远不够。

　　2、管理体系还不健全

　　一是中央层面缺乏明确的牵头管理机构。根据《条例》规定，目前在中央政府层面，农业保险管理体系呈现出由保险监督管理机构监督管理、财政部、农业农村部、国家发展和改革委员会等十几个部门“协同推进”的格局。这些部门各司其职，“协同推进”没有常态化的工作机制，只是在有重要问题需要商议时偶尔沟通一下。但我国的农业保险管理体系是一个横向有十多个政府部门、纵向有中央、省、市、县、乡五级政府参与的庞大复杂体系，在中央政府层面没有一个明确的牵头管理机构，导致“协同推进”的各部门“铁路警察各管一段”，都与农业保险有关，但没有一个是农业保险的“总负责人”。在“总负责人”缺位的状态下，“协同推进”的各部门也缺乏为农业保险的系统安排和长远规划“操心”的动力和压力，导致目前的农业保险顶层设计还不能满足乡村振兴战略实施的较高要求。

　　二是地方政府层面农业保险管理主体不统一。在中央政府层面农业保险管理主体不明确、“协同推进”机制不健全的情况下，地方政府的农业保险管理机构建设也缺乏有力保障。目前，在各省层面都成立了农业保险工作领导小组，或建立了农业保险联席会议制度，一般由主管农业的副省长任组长，但牵头部门在各省并不相同，有财政厅、农委、金融办和发展改革委等。省级层面农业保险管理机构不统一，容易造成沟通成本较高、管理效率较低等问题。例如，中央部门的一个农业保险文件，原本可以在同一办公系统快速传达到基层，但目前需要先下发到各省党委及政府，各省再根据不同的农业保险主管部门下发，相比之下效率肯定要低很多。

　　3、政策目标还不明确

　　政策性农业保险是国家为了实现特定的农业产业发展目标而设立的支农政策，首先本身要有明确的政策目标。例如，美国2014年《农场法》明确将农业保险的政策目标定位为“维持美国粮食安全、确保美国民众廉价粮食供应、帮助美国农民收入平稳增长和确保美国农产品全球竞争力的重要措施”。从过去我国农业保险的实践来看，可能由于在中央政府层面缺乏为农业保险“操心”的“总负责人”，我国一直没有明确地提出农业保险的政策目标，只是在《条例》第一条中提到发展农业保险是为了“提高农业生产抗风险能力”，这与《规划》对农业保险的发展期望相比，显然不够明确和充分。

　　4财政补贴制度有待优化

　　一是补贴规模较小。目前，我国农业保险大约80%左右的保费都是由各级财政补贴的，财政补贴规模在一定程度上决定了农业保险的“总盘子”。我国农业保险补贴规模是否足够大，可以和农业保险第一大国美国进行简单比较便可得知。美国联邦政府农业保险补贴占农业 GDP 的比例大概为5%左右，如果按这个比例匡算，2018年我国农业GDP为64734亿元，农业保险补贴总额大约应为3372 亿元。而实际上2018年中央财政拨付的农业保险保费补贴金额为199.34亿元，仅占3372亿元的6%左右。这种算法可能并不科学，但是大致能说明我国农业保险补贴规模还有很大空间。

　　二是补贴品种较少。截至2018年12月底，我国中央财政补贴的农业保险品种包括玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、青稞、能繁母猪、奶牛、育肥猪保险、森林保险、牦牛、藏系羊、天然橡胶和三大粮食作物制种等16类。而我国的农作物品种数以百计，大部分农作物、地方高效经济作物及对国民生活影响较大的蔬菜、重要畜禽和水果等还没有列入补贴范围，补贴品种比较少。

　　三是补贴方式单一。世界各国对农业保险的财政支持方式有对农户的保费补贴、对保险公司的经营管理费用补贴、再保险支持、国有农业保险公司的资本金支持、农业巨灾风险基金和税收优惠等6种。目前，我国对农业保险的财政支持方式比较单一，主要有保费补贴和税收优惠，只有少数省、市有农业保险经营管理费用补贴和再保险保费补贴，税收优惠的幅度也不大。另外，很多保费补贴在 WTO 规则中属于“黄箱”政策，超过限额后具有削减义务。

　　四是补贴层级太多。目前，我国农业保险保费补贴采取的是“四级财政补贴联动”机制，即农民缴足保费、市县财政补贴到位之后，中央和省级财政补贴才会随之配套落实。这种制度设计的初衷是为了鼓励地方政府投入资金发展农业保险，同时防止地方政府“钓鱼”的道德风险。但这种制度设计也使各地农业保险的覆盖面直接与地方财力相关，制约了一些财力匮乏地区农业保险的发展速度。

　　五是补贴比例不合理。目前，中央财政保费补贴按东部和中西部地区设置不同补贴比例的做法也值得研究，这种简单的区分未充分考虑各省在农业生产方面的个体差异，不符合农业大省往往是财政弱省的现实情况。如我国13个粮食主产省，既是保证我国粮食生产稳定的主力军，又是财政较为薄弱、最需要农业保险保障的地区，而保费补贴并未向其进一步倾斜，导致这些省的省级财政保费补贴负担较重，影响了农业保险覆盖面的扩大和特色险种的开发。

　　六是补贴拨付不及时。目前，一些地方存在县级政府拖欠、挪用保险公司应收各级财政( 中央、省、市) 保费补贴的现象。据庹国柱( 2018) 调研，一家公司甚至十多年前的农业保险“应收保费”还挂在账上。某公司在某市几个县从 2015—2018 年“应收保费”累计有8100多万元，仅2018年“应收中央”、“应收省级”、“应收市级”和“应收县级”的保费欠款就有3089万元。该公司总公司3年累计“应收保费”高达4亿多元。按照监管部门的财务规定，“应收保费”超过一年就要按呆坏账处理。这必然影响公司的正常经营，也影响财政专用资金的合规安全使用。

　　5、农业保险产品不合需求

　　随着农业现代化的加速发展，我国新型农业经营主体日渐增多，农业生产主体呈现出“小散户”和新型农业经营主体并存的“二元格局”。当前，我国农业保险产品结构比较单一，大多数以保直接物化成本为主，保障水平与每亩1000 元以上的生产成本差距较大。这种“一刀切”式的农业保险产品没有考虑“二元主体”在生产规模、风险态度和保险需求方面的较大差异，因此对双方吸引力都不大。对生产规模较大、风险较大、保险需求迫切的新型农业经营主体而言，保险赔偿金额只占总成本的小部分“不解渴”;对于生产规模较小、风险相对较小、对保险兴趣不高的“小散户”而言，赔偿金额也解决不了太大问题，但他们对交保费却很在意，即使几十元的自缴保费，也不愿意交。另外，由于“小散户”居住分散，监管机构对保险公司要求的“承保到户、定损到户、理赔到户”实际上很难做到，即使做到，成本也非常高。

　　6、市场竞争规则尚未建立

　　一是农业保险市场存在过度竞争现象。从2018年的发展趋势来看，农业保险在各家财险公司发展中的战略地位越来越重要，尤其是车险三次费改以后，车险费用高投入、利润没保证，各家财险公司开始把竞争焦点转向农业保险和商业非车险。截至2018年底，我国政策性农业保险经营主体已经有32家，一些农业保险重要省份的经营主体已经超过10家，还有很多公司正在申请农业保险的经营资格。农业保险市场主体越来越多，竞争也越来越激烈。一些新进入农险市场的保险公司为了在本来就不大的农险“大锅”中分得“一杯羹”，采取了各种各样的竞争手段，导致农险业务的经营成本不断攀升，用于赔偿的金额必然减少。

　　二是农业保险经营存在违规操作乱象。据有关农业保险经营主体基层机构反映，目前农业保险市场的各种乱象主要集中在承保端以各种方式替农户垫交保费、以各种方式进行保费返还、虚增标的及理赔端的“约定”赔付和不规范赔付等。例如，个别保险公司不收取农户保费为农户承保，或者为农户“垫付”保费，双方约定不出险也可以按一定比例赔付或者直接返费;个别保险公司在养殖险承保时虚增标的，如按能繁母猪数量的40倍的比例承保育肥猪; 按照猪场双倍存栏数承保; 在养殖险理赔时不执行相关操作规定，如不需要提供查勘照片、不要求养殖户做无害化处理就理赔，等等。

　　7、风险保障作用未能充分发挥

　　2018年8月发生的寿光洪灾把农业保险推到了社会关注的风口浪尖上。寿光受灾的14万个蔬菜大棚中，只有120个大棚投保了农业保险。人们开始反思，在这场严重的灾害中，各级财政补贴80%保费的农业保险在哪里? 为什么只有不到1%的受灾大棚投保了农业保险? 究其原因，受农户保险意识较低、农业保险产品不符合农业生产者需求、少数保险公司赔付不到位等原因外，中央财政补贴标的范围较窄也是重要原因。2018年，我国农业保险保障水平为23. 21%，也就是说还有77%左右的农业产值处于没有保险保障的风险裸露状态，农业保险的风险保障作用还没有充分发挥。

　　8、大灾风险分散制度仍不健全

　　从全球范围来看，农业保险经营机构始终面临 农业巨灾风险的威胁。我国政策性农业保险试办12年来，很多地区和保险公司也都经历过大灾风险的威胁。例如，2013年和2016年，黑龙江省发生两次特大农业灾害，农业保险赔款79亿元，简单赔付率超过130%; 2017年，内蒙古、福建等省份农业保险简单赔付率超过100%，内蒙古达到141%; 2018年发生的寿光洪灾中，如果14万个大棚都投保农业保险，保险公司能否赔得起，也是值得思考的问题。目前，保险公司只是根据财政部要求在公司层面建立了大灾风险准备金，还缺乏财政支持的大灾风险基金和(或)其他紧急融资机制，农业保险大灾风险分散机制还不健全。大灾来临、保险公司出现“赔不起”困境时，只能让保险公司破产，或者允许保险公司少赔或者赖账不赔。实践表明，后者的可能性更大一些。这就容易使农业保险丧失契约精神，对长远发展不利

　　三、我国农业保险风险保障存在的问题

　　为了充分发挥乡村振兴战略对农业保险提出 的“农业支持保护”作用，需要对我国农业保险制 度进行顶层设计和改革。

　　1、完善农业保险法律法规

　　建议国家颁布一部专门的《农业保险法》，主要对以下内容进行明确规范: 第一，明确界定法律调整对象，《农业保险法》的调整对象仅为政策性农业保险，商业性农业保险仍由《保险法》进行规范，《农业保险法》对政策性农业保险的范围、发展目的、发展原则及合同特殊性等内容进行明确规定;第二，明确财政支持政策，对农业保险的相关支持政策进行明确规定，划分中央和地方政府的补贴职责，简化补贴层级，提高补贴效率;第三，强化农险监督管理，尽快成立专门的政策性农业保险监管机构，避免多部门监管、混合监管可能出现的利益冲突和监管真空;第四，构建多层级的农业保险大灾风险分散机制等等。

　　2、健全农业保险管理体系

　　对于中央层面农业保险牵头管理部门不明确、地方层面农业保险牵头管理部门不统一的问题，2019年10月刚公布的《指导意见》提出两点完善意见。一是在中央政府层面，由财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作;二是在地方政府层面，各省级党委和政府组织制定工作方案，成立由财政部门牵头、农业农村、保险监管和林业草原等部门参与的农业保险工作小组，确定本地区农业保险财政支持政策和重点。这种明确以财政部门为牵头管理单位的新的“协同机制”可能会比原来有进步。

　　但本文认为，为了加强对农业保险的统筹管理和风险分散，还是应该在中央政府层面成立类似美国农业风险管理局那样的农业保险牵头管理机构，各省成立相应的分支机构，专门负责政策性农业保险的顶层设计、协调推动、监督管理和理论研究等事宜，具体职责可以包括:(1)提出农业保险的发展目标、年度规划和中长期规划，并制定相关政策组织实施;(2)研发农业保险产品，厘定农业保险费率，制定核灾定损的方法、标准和程序等;(3)向财政部提交农业保险补贴的提议和方案，对参保农户提供保费补贴;(4)对农业保险公司提供再保险支持，并监管其业务经营;(5)对保险公司开发的新险种进行初步审核，促进新险种推广;(6) 负责搜集农业保险的相关数据和信息，组织相关理论和实务研究为政策制定和 产品研发提供依据。

　　3、明确农业保险政策目标

　　庹国柱等(2018) 提出，我国农业保险应有5个政策目标。第一，保障农业可持续发展，维护国家粮食安全;第二，促进农业现代化进程，保障农户收入稳定增长;第三，控制农产品质量，保障国民廉价 粮食供给;第四，降低农产品价格，增强中国农产品的国际竞争力;第五，助力脱贫攻坚。对此，本文完全赞同。

　　从实施乡村振兴战略角度来看，从现在到 2050 年，我国农业保险发展应该紧密围绕乡村振兴战略的总目标——“农业农村现代化”，充分发挥农业保险的风险保障和农业支持保护作用，助力落实《规划》提出的“保证农业可持续发展和国家粮食安全”、“促进农民收入稳定增长”、“培育新型农业经营主体”、“增强农产品国际竞争力”、“促进 一二三产业融合发展”和“促进农业绿色发展”等农业发展目标。

　　4、优化农业保险补贴制度

　　一是扩大补贴规模。各级财政可以参考美国农业保险补贴占农业GDP比例大约为5%的标准，依据自身财力，有计划地逐步扩大农业保险补贴规模，积极支持农业保险的“增品、扩面、提标”创新，以实现《规划》对农业保险提出的“提高农业风险保障能力”的发展要求。

　　二是增加补贴品种。第一，增加中央补贴品种。根据《规划》提出的“建立全方位的粮食安全保障机制”要求，中央财政对农业保险保费补贴品种应在目前 16 类的基础上有所增加，将量大面广、事关国计民生、农户和老百姓需求比较强烈的品种纳入补贴范围，例如，百姓菜篮子中的重要畜禽(牛、羊、鸡等) 、重要水产养殖品种(青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼、鲤鱼、鲫鱼等)及重要水果( 如苹果和柑橘) 等。第二，增加地方补贴品种。根据《规划》提出的“壮大特色优势产业”，“实施产业兴村强县行动，培育农业产业强镇，打造一乡一业、一村一品的发展格局”等要求，省级财政应把面积占比较大、影响较多农民收入、对农业产值贡献度大的特色农产品纳入补贴目录，对市县开办的特色险种进行奖补。

　　三是增加补贴方式。根据《规划》提出的“完善农业支持保护制度”要求，提高农业保险补贴的政策地位，认真研究WTO规则中各种农业保险补贴方式的“归箱”属性，借鉴美国经验，在条件成熟时逐步增加保险公司经营管理费用补贴和再保险补贴等“绿箱”政策补贴方式，加快我国农业支持保护措施“黄箱”变“绿箱”的进程。

　　四是实施差异化补贴政策。改变目前按照东部和中西部对农业保险进行差异化补贴的做法，综合考虑各省、直辖市、自治区农业生产的重要性程度、经济发展水平和财政承担能力，实行差异化保费补贴比例。例如，加大对粮食主产区13个省份的保费补贴力度; 调整保费补贴的险种结构，逐步向粮食生产功能区和重要农产品生产保护区倾斜，提高补贴政策的针对性，积极引导和促进结构调整，助力农业供给侧结构性改革实现; 提高对中西部经济欠发达地区的补贴比例，等等。

　　五是简化补贴层级。借鉴美国、加拿大、日本和法国等其他国家的普遍经验，对于关系国家粮食安全的重要农作物，逐步减少或取消市县级财政的补贴比例，实施仅由中央财政和省级财政对农业保险进行补贴的做法。

　　六是解决保费补贴拖欠问题。建议财政部和各省财政厅高度重视县级政府保费补贴拖欠问题，做一次专项检查，摸清楚县级政府到底拖欠了多少保费补贴，认真分析拖欠的原因是由于财力不足还是违规挪用。在此基础上，改革现行的财政补贴保险费的拨付方式，由“倒联动式”改为“预算制”直接拨付，杜绝农业保险财政补贴资金的“跑冒滴漏”，提高补贴效率。

　　5、设计多元农险产品体系

　　针对目前我国农业生产的“二元主体”的不同 保险需求及农险经营主体违规操作主要集中在不收农户20%的自缴保费方面，建议设计“普惠性基本险+高保障附加险”的多元化农业保险产品体系。普惠性“基本险”保障水平较低，仅限于直接物化成本，保险标的是关乎粮食安全的“重要农产品”，被保险人为全体“重要农产品”的生产者，保险费由中央财政全额补贴，直接拨款至经办保险公司，提高了保费补贴的拨付效率，减少了补贴资金漏损和违规操作的概率。高保障“附加险”有多个保障水平可供选择，保障完全成本或收入，由农业生产者自己选择是否投保及保障水平，被保险人主要是新型农业经营主体，保险费由中央财政和省级财政按相应比例分担，保障水平越高，保费补贴比例越低。

　　6、制定农业保险市场竞争规则

　　农业保险不是商业性保险，“商业运作”并非是任何一家保险公司都可以经营农业保险。建议我国借鉴美国和加拿大农业保险市场主体不多的经验，明确农业保险市场应遵循适度竞争的原则，实行市场准入审批制度，规定市场准入、竞争和退出的规则，规范市场竞争行为。例如，制定全国农业保险招投标管理办法，加强对保险机构的规范管理;各地结合本地区实际，建立以服务能力为导向的保险机构招投标制度，遴选实力强、经验多、服务好的保险公司经营农业保险;制定农业保险经办费用管理办法，保证农业保险竞争的透明性、公平性和合规性; 建立以合规经营和服务能力为核心的动态考评机制，对考评不合格、存在重大违规行为和重大风险隐患的保险机构，坚决依法清退出农业保险市场。

　　7、构建农业保险大灾风险分散机制

　　借鉴美国、加拿大、日本和法国的农业保险大灾风险分散制度，结合我国实际国情，构建由保险公司、省级政府、中央政府及金融市场构成的四层级农业保险大灾风险分散机制。第一层级(年度赔付率150%以下的赔偿责任)由保险公司购买再保险和建立大灾风险准备金分散;第二层级(各省农业保险机150%——300%赔付率之间的赔偿责任)由省级政府建立的大灾风险基金分散;第三层级(对任何省级农业保险机构300%——500%赔付率之间的赔偿责任)由中央政府层面建立的大灾风险基金分散;第四层级(对于上述三层次资金还不能满足的巨灾赔偿责任) 由保险公司或再保险公司在资本市场上发行巨灾债券、向政策性金融机构借款、发行巨灾彩票等方式筹集补偿资金。

　　作者：冯文丽，苏晓鹏

　　编辑:  梁娥，王克

　　责编：魏腾达

　　备注：梁娥为中国农业科学院在读硕士研究生；王克为中国农业科学院农业信息研究所研究员、硕士生导师；魏腾达为中国农业科学院农业信息研究所在读博士研究生

　　出处：《农业经济问题》2020年第4期