新形势下我国农业保险的经营特点、风险及前景

2021-05-06

　　2021年2月，中共中央国务院发布了2004年以来指导“三农”发展的第18份“一号文件”《中共中央　国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，这是指导我国“三农”工作战略转型的重要文件。文件对农业保险的发展虽然只提出了几个方面的指导意见，但是，文件对农业保险在全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化的伟大事业中需要发挥的功能和作用有更多期许，有必要系统地、综合性地学习和理解农业保险这个政策工具及其发展问题。

　　在我国农业保险业务恢复初期，无论是政府部门还是保险行业，都认为经营农业保险和一般财产保险的区别不大。从1981年开始，中国人保开始了农业保险的试验，艰苦经营了20多年。20多年的实践使政府部门和行业都意识到，农业保险相比一般财产保险的特殊之处在于，我国的农业保险必须坚持政策属性。政策性农业保险制度得以在我国建立起来。

　　2006年，即中央开始向农业保险提供财政补贴的前一年，全国农业保险保费收入只有8.46亿元。到2020年底，我国农业保险保费收入已经达到814.93亿元人民币，增长95倍，这个速度在全球是绝无仅有的，以保费计算的我国农业保险市场规模在2020年超过美国，居世界第一位。越来越多的主体参与到农业保险经营中，2020年我国农业保险直接经办机构达到29家。市场竞争的加剧，监管政策的逐步完善，业务规范性的加强，推动着农业保险的发展，也给农业保险带来了挑战。

　　一、中国农业保险的经营特点

　　（一）政策支持力度不断加强

　　政策性农业保险的发展需要财政政策、税收政策、监管政策、协同推进政策等多种政策的支持，本文主要讨论财政政策和监管政策。

　　近年来，财政政策的支持力度不断加强，主要表现为各级财政补贴金额不断增加（见表1）以及中央财政农业保险保费补贴品种增加——在最初确定的粮棉油糖作物和生猪、奶牛、森林之外，又增加了牦牛、藏系羊、土豆、天然橡胶，2018年又将三大粮食作物制种纳入中央财政补贴范围，将中央财政保费补贴目录扩展至包含制种保险在内的16类保险。

　　政策性农业保险发展的决定性因素是财政支持力度。2020年新冠肺炎疫情肆虐，中央和地方财政都比较困难，但这一年财政补贴的增长幅度却相当大，同比增长近20%，地方政府补贴同比增长达到了44%。另外还有10.52亿元的“其他补贴”，加上这笔补贴，2020年各级财政补贴增长率实际达到了21.60%。

　　监管政策主要体现在对农业保险市场经营的规范方面——从最初对承保理赔的规范，到公司大灾风险管理基金规则的出台，再到市场竞争规则的完善，农业生产风险区划地图册和三大主粮成本保险纯风险损失率的公布，以及即将出台的农业保险精算规则，中国农业保险的制度和规则在逐步完善。短期来看，监管政策可能增加了对保险公司的约束，长期来看，则有利于农业保险的健康和可持续发展。

　　除财政政策和监管政策外，还有三项重要政策需要关注。第一，通过试点大灾保险和完全成本保险提高保险保障深度。2021年中央“一号文件”提出要“扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例”，就是为了进一步提高保险保障的水平。第二，从2019年开始进行“以奖代补”政策试点，这是逐步扩大中央财政的支持范围的重要举措。2021年的中央 “一号文件”要求“将地方优势特色农产品保险以奖代补做法逐步扩大到全国”。第三，中央将要设立农业保险大灾风险准备金，国务院明确由中国农业再保险股份有限公司（以下简称中国农再）来做。这是完善我国农业保险大灾风险管理制度的最后一个基本建设项目，也是一项重要的利好政策。

　　（二）市场竞争越发激烈

　　如前所述，2020年我国的农业保险保费收入已经超过美国，居世界第一位。2007年至2020年，农业保险保费平均年增速达17.13%。在这种情况下，财险界都觉得农业保险是一片蓝海。2007年初，经营农业保险的公司，只有安信农业保险公司、安华农业保险公司、阳光相互、法国安盟和中华联合几家，到2020年底已有29家。美国市场上经营农业保险的主体约有14——18家，只占财产保险公司总数2548家（2018年的统计数据）的不到6‰。而中国市场上经营农业保险的主体（29家）几乎占财险公司（89家）的33%，可见行业对农业保险的热情。

　　2015年以前，农业保险的整体经营绩效是不错的，这是诸多公司积极进入农业保险市场的重要原因。2015年，国务院取消了财产保险公司经营农业保险的门槛，随后，2016年《农业保险条例》第十七条也作了修改。此后，进入农业保险市场的公司就多了起来。尽管银保监会2020年6月出台的资质审查的两级管理办法《关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》，将部分公司挡在了门外，但是农业保险市场经营主体过多的格局已经无法扭转。

　　（三）经营成本逐渐上升

　　激烈的竞争一方面提高了服务质量，但另一方面，几乎所有经营农业保险的主体的成本都在攀升。2007年前后，市场上经营农业保险的保险公司不多，竞争压力不大，当时农业保险费用率不超过15%。但是，如今大部分公司的费用成本都超过了30%，费用率最低的公司，据笔者调查也在22%以上。如果加上“保费准备金”的扣除和再保险费的支出，差不多是40%。这两年农业保险的简单赔付率，全国平均为75%左右，不少公司的综合成本率超过了100%。根据对2019年数据的分析，全国有12个省份的简单赔付率超过全国平均水平78.5%，有4个省份的简单赔付率超过100%（见表2和图1）。

　　（四）公司经营能力和技术水平参差不齐

　　经营农业保险需要专业技术力量、长期的数据积累以及完善的服务网络建设。定价策略、精算局限以及分保谈判等价格管理环节的控制，都会对公司经营产生重要影响。表3为2020年各公司的市场份额情况。可以看到，市场份额最高的前四家公司的保费收入占整个市场总规模的75%，市场份额最高的前十家公司的保费收入占市场总规模的93.19%，而后19家公司的保费收入占比不到7%。虽然市场份额不能完全代表一家公司的经营能力和技术水平，但能够反映其在农业保险经营方面的基本情况。在未来的市场竞争中，市场格局还会发生变化，但公司之间经营能力和技术方面差距较大的情形还会继续存在。

　　各公司的产品开发能力也不在一个级别上。如果在美国，这种情况并没有多大影响，因为美国是由联邦农作物保险公司（FCIC）提供统一的费率和保单，保险公司无须开发新产品。但在我国，现阶段开发产品主要靠保险公司。即使将来发布了农业保险精算制度和规则，也还是要靠公司依照这些规则开发产品。

　　二、当前农业保险经营面临的主要风险

　　（一）自然和市场风险

　　未来农业的自然风险变动趋势值得重视，也不容乐观。

　　农业风险事故主要是气象灾害、生态灾害、地质灾害和生物灾害。根据有关研究，从1950年至2019年，在长达70年的跨度里，干旱期在逐渐延长，出现严重干旱的年份在逐渐增多，遭受旱灾的面积也在逐渐增加，同时，遭受洪涝灾害面积增加趋势也很显著，由各类灾害导致的粮食和其他农产品损失数量巨大。据有关研究，由于地球和大气层自身的变化和人类在经济社会发展过程中对自然生态的干预和破坏，自然风险事故的发生频率和强度在未来几十年里，仍有加剧的趋势（见图2和表4）。

　　危害人口及损失分布

　　随着畜牧业的大发展，畜禽的流行疫病导致的自然风险引人关注。曾经广泛流行的猪瘟、蓝耳病，特别是近年发生的严重非洲猪瘟、牛的布氏杆菌病、疯牛病、炭疽、口蹄疫、禽流感、鸡瘟等流行疫病更给畜牧业健康可持续发展造成了重大影响，也在很大程度上突破了原来的风险损失预测。

　　当前还在持续的新冠肺炎疫情，作为前所未有的重大风险事件，虽然产生于公共卫生领域，感染对象主要是人类，但由于其突发性、广泛传导性和巨灾损失性特征，不仅使整个社会经济陷入前所未有的困境，也对农业的产前、产中和产后整个产业链形成严重冲击，对于其滞后影响，尚需继续观察，但损失无疑是巨大的，对农业保险经营的影响也是深远的。

　　我国正在试验的收入保险会逐步取代现在的成本保险。但收入保险受市场价格风险的影响很大。目前除了小麦和水稻之外，我国其他所有农作物和养殖业价格都是完全市场化的。在当前灾害的全球变动条件下，国际关系也变得日益复杂，这使农产品的价格变动更加难以把握，价格风险有扩大的可能性，对我们试验和推广收入保险都提出了挑战。

　　（二）政策风险

　　为了防止保险公司逆向选择，2015年中国保监会、财政部、农业部发布《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》，将农业保险变成了“一切险”保险，干旱、洪水、病虫害、地震、泥石流等风险全都被纳入保险责任，加上“不得设置绝对免赔”，以及“五公开三到户”规定，使农业保险经营成本骤然上升。“政策性农业保险业务不许给中介支付佣金”的规定促使专业中介全部退出了市场。迄今为止的“协保工作经费”也缺乏具体规定，给农业保险经营带来了一些麻烦。

　　中国农再成立后，《财政部　农业农村部关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》（财金〔2020〕128号）规定，各家经营农业保险业务的公司都要将20%的业务向中国农再进行成数分保，虽然是“协议分保”，但公司没有选择权，现在还不好评估农业保险的直保经营和再保险双方的风险有多大。

　　（三）监督管理风险

　　农业保险面临的监督管理风险，一方面，体现在多个政府部门共同管理和监督，不仅协同成本高，而且效率较低，且存在一些监管真空，给农业保险发展带来了一定的负面影响；另一方面，体现在省级农业保险制度方案缺失，一些省级和县级政府在很多方面较为随意。目前的《农业保险条例》和其他监管文件并没有明确划分各级政府的权责，也因此产生了地方政府的缺位和越位现象，导致市场出现了一系列的问题——市场进入、讨价还价、精准承保精准理赔、协议赔付、强行赔付、应收保费等问题。这也是财政部等四部门发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》第八条提出要“明晰政府和市场的边界”的主要原因。

　　（四）环境风险

　　经营环境风险。2021年中央“一号文件”提出要求，扩大以奖代补到全国，扩大完全成本保险和收入保险试点，降低产粮大县县级补贴份额等。然而，在新冠肺炎疫情防控常态化背景下，未来一年甚至几年里，中央和地方财政可能面临一定的困难，会对农业保险经营产生不利影响。即使是列入中央补贴目录的标的，有的省份也难以做到“应保尽保”，因为需要地方财政提供相应的补贴。地方特色产品补贴有可能会进一步减少和萎缩。财政补贴特别是地方财政补贴难以保持像2020年一样的高速增长（44%），这将使农业保险的增长速度受到制约。另外，目前正在逐步实行的风险区划和将要发布的农业保险精算制度规则，使农业保险定价被管控之后，费用率可能会像车险那样被严格限制。根据美国的做法，农业保险的利润空间很可能被控制在财产保险平均利润率的水平。这也是现阶段乃至今后农业保险面临的挑战，各家公司恐怕都必须在这个现实框架下安排自己的业务拓展。

　　竞争环境风险。有些省份的经营主体较多，竞争激烈，并且这种竞争状态有恶化的趋势，不良的竞争环境将影响公司和行业的发展。不正当的竞争包括：保费返还、降费竞争、竞相寻租、抬高赔付等。对于公司来说，恶性竞争首先会导致费用率的上升，在这样的情况下，要想获得好的经营成果，那就只能在赔付上做文章了。以往有些公司的做法是，以低费率中标之后，尽量少做业务，但这样既影响公司自身效益，也影响行业的效率，政府的支农保险计划难以得到真正实施。

　　实际上，农业保险领域也产生了不少新型风险，如农产品质量安全风险、转基因安全风险、农业生态环境风险、网络化风险等。在我们扩展保险领域和保险责任的时候，有更多的风险和挑战等着我们。

　　三、我国农业保险的发展前景

　　（一）农业保险这个政策工具将会不断加强

　　首先，农业保险行情是与“三农”联系在一起的。从2004年开始，中共中央、国务院连续18年发布以“三农”为主题的“一号文件”，可以看出“三农”问题在我国经济社会发展中重中之重的地位。“三农”关系到我国的长治久安，解决好“三农”问题，是强国富民的关键。而这18份中央“一号文件”中，除了2010年之外，每份“一号文件”里都提到了农业保险。农业保险在我国的农业农村发展、脱贫攻坚战中发挥了越来越重要的作用。从国家对“三农”问题的重视程度来看，作为农业农村发展的“压舱石”和惠泽农民的福利手段的农业保险，前景应当非常乐观。中央制定的“乡村振兴”战略也已启动，这是对农业保险发展的信心所在。

　　其次，在解决“三农”问题的诸多财政手段中，农业保险是效率较好的工具之一。这是因为，财政支农惠农的直接补贴手段效率不高，并且受到世界贸易组织（WTO）“农业协议”的限制，我国承诺的8.5%的直接补贴上限已经到顶。国内外经验都表明，通过农业保险这种间接补贴农业、农民的手段是最可取的和最佳的。

　　最后，无论是从新中国成立以来70多年的经济社会发展历史来说，还是从党的政策基点来说，国家将会长期惠泽农民。利用农业保险的方式为农民提供风险保障其实是向农民提供的福利保障，就是“反哺农业，反哺农村”的重要途径。

　　可以预见，农业保险这个重要的政策工具发挥的作用将会不断加强，我国将会进一步从法律上、政策上、资金上不断加大对农业保险的支持力度。

　　（二）农业保险的政策目标将提升层次并扩展到更多层面

　　农业保险目前的政策目标是在提高农业的抗风险能力和配合每个阶段的农村“中心工作”，例如脱贫攻坚、农村金融体制改革，现在又被纳入“乡村振兴”战略。诚然，农业保险配合这些“中心工作”是义不容辞的责任，也完全可以发挥独特的作用。但是农业保险的政策目标或者说是战略定位，还应再提高层次并扩展到更多层面。中央最近反复强调，必须重视“发展与安全”，这里的安全就包括粮食安全，农业保险的政策目标应从保证农民收入稳定提高到保障国家粮食安全层面，扩展到降低农产品生产和流通成本、提高农产品的市场竞争力等多方面。

　　（三）“小农险”将走向“大农险”

　　农业保险要保证“粮食安全”，因此，中央在支持农业保险的“盘子”中，主要安排的是粮、棉、油料作物、糖料作物、森林等，养殖业主要是生猪和奶牛，主要保险标的是大宗农作物，这是“小农险”的概念，未来将会向“大农险”发展，进一步向畜牧业和水厂养殖业扩展，要为包括农、林、牧、渔业在内的主要保险标的提供风险保障。

　　2019年，《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》特别提出，要“将农机大棚、农房仓库等农业生产设施设备纳入保障范围。”这种安排表明，在国家层面，将来的政策性农业保险，不仅是解决农业生产领域的风险保障问题，农业生产前端和后端链条上的全产业链风险保障，也都会被逐步纳入农业保险轨道。

　　（四）农业保险市场规模将继续扩大

　　随着持续地“扩面、增品、提标”，“小农险“向”大农险”转化，进入中央财政补贴的农业保险标的逐步增加和保险金额的逐渐提高，中国农业保险的保障深度和保障广度都会不断提升。《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出，到2022年农业保险深度（保费/第一产业增加值）要达到1%，这个目标我们2020年就已达到。假设每年农业增加值的增长速度是3%，2019年的农业增加值为70467亿元，到2022年农业增加值应该是77001亿元，如果以农业保险费约占农业增加值的5%（美国当前的比例）来计算，2022年农业保险的保险费收入就是3850亿元。即使按照3%来计算，也是2310亿元人民币。那就是相当于2020年保费收入的2.8倍。

　　（五）科技应用的步伐不断加快

　　现在大家都在讲科技赋能保险业，农业保险实际上也需要科技来赋能，这是农业保险经营提升服务水平、提高经营效率的必由之路。这几年，不少公司都在科技应用方面下了不少功夫，投入了不少人力和资金。有的是以自身的科技能力为基础，从产品到经营，开发自己的科技应用和管理平台；有的则是与第三方科技公司合作开发应用所需要的软件，建立公司的数字化平台，也直接使用科技公司的技术提供承保、定损和理赔服务。

　　我们在“乡村振兴”战略和农业农村现代化的大背景下，对中国农业保险市场的高质量高速度发展充满信心，各公司应不断提高经营能力和技术水平，特别是提高科学技术应用水平，只有这样才有可能在未来的市场竞争中胜出。

　　文章来源丨《保险理论与实践》2021年第3辑

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2021-05-06

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